关键词:
清末新政
预备立宪
巡警建设
顶层设计
摘要:
从1901年起,清廷从试创巡警军、兴办警务局,再到着手建制及进一步发展巡警,逐步开启了警政建设的进程。而在清廷宣示预备立宪前后,朝野内外关于警政与宪政关系的讨论愈发热烈,巡警一项也随之卷入到了立宪的浪潮之中。
1908年,面对愈发动荡的时局,清廷不得不加快宪政建设的进程,出台了《九年筹备清单》,旨在对宪政建设全盘规划。其中也包含了巡警在未来九年的建设方案,即构建城乡巡警体系,以作宪政之预备。清廷认为巡警不仅是安靖地方推行立宪的重要工具,更可以承担清查与管理人口等多项职能,有助于地方自治的建立与推行。清廷此番安排虽有其用意,然而其中规划却极不合理,不仅改革设计脱离国情,步子迈得太快,而且自上而下、全面铺开的改革路径,使得改革缺乏必要的基础和相应的准备。此外,应清廷谕令,民政部根据《九年筹备清单》,就巡警事项作进一步补充,增添了一些详细办法,但这也使得筹备任务愈显艰难。因此从顶层设计来看,清廷对巡警的规划并不合理。
由于《九年筹备清单》这一顶层设计本身存在问题,各地无不受制于经费、人才等项,筹办起来非常艰难。与此同时,面对民政部的三令五催、宪政编查馆的频频考核,各省又不敢掉以轻心,只能加紧筹办。虽然各省均称巡警从省级到州县层面多已完备,但实际情形并不尽然,各地办警成效有限,不仅区域间发展不均衡,而且存在大量新旧并存的状况。
清廷在多重困境制约下仍旧持续推进巡警建设,还引发了一系列严重问题,如造成社会动乱,苛捐杂税激化官民冲突、引发层出不穷的民变;恶化财政困局,导致吏治腐败;加剧央地矛盾,中央以考核催逼地方,地方以速开责任内阁反制。总而言之,从朝中官员到地方百姓,纷纷明确反对加速完备巡警。此时,大家均认为巡警一项与立宪并无直接关系,应从缓计议。在各方压力之下,清廷最终于1911年修改了《九年筹备清单》,巡警事务从清单中正式删去。然而,即便如此,清廷仍要求各地继续推广乡镇巡警。不过,此时清朝统治也已走向尾声。
总的来看,清廷预备立宪汲汲于巡警建设,然事实是巡警作为一项普通行政事项,并不关乎宪政建设核心,而各省因筹备巡警一项,不仅占用了大量资源,影响了立宪核心事项的建设,还加剧了人们对清廷立宪的不信任,“假立宪”的名声愈发坐实,进一步败坏了清廷宪政建设的权威。