关键词：
国家立法权
国家立法权配置
先行审议
全国人大常委会
摘要：
随着我国进入全面深化改革的新阶段,尤其是党中央作出深化党和国家机构改革的战略决策后,如何科学合理地配置国家权力成为提升我国国家治理能力现代化水平的关键。相应地,国家权力配置研究也成为学界讨论的热点和重点。一直以来,作为我国国家权力配置重要组成部分的国家立法权配置始终是学界关注的话题。1982年宪法以基本法律为界配置了全国人大和全国人大常委会的国家立法权,规定全国人大制定和修改基本法律,而全国人大常委会在行使非基本法律制定和修改权的同时,还有限地享有基本法律修改权。但由于基本法律范围不清、效力不明的规范漏洞,以及全国人大立法能力不足,全国人大不仅立法数量远远低于全国人大常委会,而且无法有效地行使基本法律制定权和修改权。再加上,全国人大常委会基本法律修改权的行使在时机、幅度和频率方面存在不符合宪法约束的情况,面临失范的质疑。因此,如何更好地在全国人大和全国人大常委会之间配置国家立法权,健全全国人大制度,一方面关系到中国特色社会主义法律体系的完善;另一方面,对于完善省级人大和人大常委会、设区的市人大和人大常委会的立法权配置也具有借鉴意义和参考价值。我国国家立法权配置与全国人大制度一道经历了六十余年的发展历程。从宏观上来看,我国国家立法权配置经历了从1954年宪法框架下的全国人大独自行使国家立法权到1982年宪法框架下的全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权的模式转换。两种国家立法权配置模式转换反映了我国国家立法权配置的基本理念从模仿他国到适用国情的转变。从微观上来看,1954年宪法模仿苏联1936年宪法,规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关。但这一制度设计因为不能适应国情而效能不佳。通过全国人大1955年和1959年的两次授权,全国人大常委会先后获得了部分法律制定权和修改权,辅助全国人大进行立法。随后的1982年宪法吸取此前的经验和教训,重新配置了我国国家立法权,正式授予全国人大常委会国家立法权,并构建起全国人大和全国人大常委会分工配合、共同行使国家立法权的制度框架。宏观和微观两方面的历史轨迹表明:第一,配置我国国家立法权应当充分考虑历史经验和当前国情;第二,由于全国人大立法能力的不足以及全国人大常委会的比较优势,全国人大常委会的国家立法权经历了从无到有、从小到大的演进过程,全国人大的国家立法权逐步通过决议授权或宪法修改转移到全国人大常委会;第三,基于路径依赖,未来调整国家立法权配置,进一步扩大全国人大常委会的立法权是较为妥当的制度选择。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权都有赖于内设立法职能机构作用的发挥,分别考察二者的立法职能机构有助于揭示我国国家立法权配置的组织基础。对全国人大而言,主席团、代表团和专门委员会是三个主要的立法职能机构,但主席团和代表团不仅是临时性机构,而且主要由兼职成员组成;常设的专门委员会则由于全国人大会期短暂主要受全国人大常委会领导。对全国人大常委会而言,委员长会议、专门委员会、法制工作委员会三个立法职能机构既是常设机构,也主要由专职成员组成,三者之间还形成了“委员长会议—专门委员会—法制工作委员会”的科层式组织关系和运行模式,为全国人大常委会开展立法工作提供了充分的组织支持。经过对比分析,除会期长短、代表数量多寡和代表专职与否三个因素外,立法职能机构的设置和运作也左右着全国人大和全国人大常委会国家立法权的行使,以上四个因素深刻地影响了全国人大和全国人大常委会立法能力的强弱。此外,委员长会议领导地位和影响力的突显,使得全国人大原有的下设全国人大常委会的“一院双层”的组织结构有演变为全国人大—全国人大常委会—委员长会议的“一院三层”的趋势。与立法实体权力相配套的立法程序对立法权的行使至关重要。全国人大和全国人大常委会原本各自独立、分别运行的立法程序,因为全国人大常委会先行审议全国人大法律案制度的出现和发展而发生了交叉,为全国人大常委会主导全国人大立法进程提供了程序上的可能。先行审议制度源自全国人大常委会的自我创设,从立法惯例逐步上升为法定制度并不断得到强化,已经发展为全国人大立法程序的“前置程序”。诸多立法实例表明先行审议制度不容忽视。例如,原本应提交全国人大审议通过的“农业基本法”在先行审议环节被修改为“农业法”,从基本法律降格为非基本法律,最终由全国人大常委会通过。再如,提交全国人大审议通过的慈善法的基本法律地位遭到来自全国人大代表的质疑。一方面,先行审议制度提升了全国人大的立法效率,也为全国人大审议法律奠定了基础,提高了全国人大立法质量;另一方面,全国人大常委会通过先行审议制度实现了“程序性扩权”,不仅实质上决定着全国人大能否制定和修改基本法律,而且使全国人大代表的立法提案权难以有效行使,至今尚无全国人大代表提出的法律案进入全国人大会议议程。总体看来,先行审议制度有着坚实的现实合理性,但却使全国
